La crédibilité et la lisibilité de la parole publique doivent s’améliorer dans le secteur des médicaments

La crédibilité et la lisibilité de la parole publique doivent s’améliorer dans le secteur des médicaments



Les différences entre les annonces pour l’industrie du médicament du Conseil Stratégique des Industries de Santé (CSIS), hautement politiques, et leur mise en œuvre dans le Plan de Loi de Financement de la Sécurité Sociale (PLFSS), hautement administrative, constituent un parfait exemple des objectifs contradictoires entre l’administration et le pouvoir politique. Les natures distinctes de ces deux entités amènent à un manque de cohérence entre les annonces et la mise en place des politiques publiques et donc à un manque de crédibilité de l’action publique en général. La crédibilité du gouvernement repose sur une adéquation entre les annonces et la réalité, autrement c’est a minima la lisibilité de l’action publique, et, ultimement, les acteurs privés qui en souffrent.

 

Le PLFSS 2019 semble déjà bien illustrer cette problématique. Lors du CSIS de juillet, le Premier Ministre a annoncé vouloir « mobiliser les énergies des partenaires publics et privés pour renforcer l’attractivité de la France et placer notre pays dans la dynamique de croissance mondiale. ». Il a chiffré cette croissance à 1% pour les médicaments non-innovants et 3% pour les médicaments innovants. Le PLFSS tire un trait sur ces annonces en annonçant 1 milliard € d’économies dans le domaine des médicaments, ce qui empêchera essentiellement le secteur d’atteindre les objectifs de croissance fixés par le CSIS. Le pouvoir politique a utilisé l’effet d’annonce pour rassurer les industries, puis l’administration est revenue dessus en effectuant des économies sur les médicaments pour satisfaire l’objectif de stabilité des dépenses de la sécurité sociale. Le PLFSS modifie également l’Autorisation Temporaire d’Utilisation (ATU), ce mécanisme d’accès précoce à l’innovation plébiscité par les industries dont l’extension avait été annoncée lors du CSIS. Le plan ne revient pas sur cette extension mais ajoute une mesure de compensation non-annoncée auparavant qui complexifie le mécanisme et le rend imprévisible pour les industriels.

 

Les différences fondamentales entre l’administration et le pouvoir politique expliquent cette contradiction sans l’excuser. Traditionnellement, il existe une dichotomie selon laquelle le politique ordonne et l’administration exécute. Ces modèles classiques de l’Etat ont été développés par Max Weber ou Woodrow Wilson au XXème siècle. La réalité a cependant évolué. Les fonctionnaires possèdent une forte sécurité de l’emploi et ne sont pas affectés par les changements d’opinion : un fonctionnaire survivra à plusieurs changements de pouvoir. Le pouvoir politique en revanche a 5 ans pour convaincre, et est donc hautement affecté par les changements d’opinion.  Si en principe l’administration est subordonnée au politique (art. 20 de la constitution de 1958), la réalité de l’opinion publique fait que cette dernière possède un pouvoir et une autonomie importantes. On voit parfois certains projets de loi entièrement rédigés par l’administration et votés en Assemblée, le politique ne servant que d’annonceur. Cette contradiction est source de frustration et pose un problème démocratique. Les acteurs concernés par les lois sentent que les politiques censés les représenter sont bridés par l’administration, vue comme technicienne et déconnectée des problématiques réelles. Le politique, de l’autre côté, subit une perte de crédibilité et ses annonces ne sont plus efficaces (outre la santé, on voit ça aussi souvent dans le champ de l’énergie).

 

Pour résoudre cette contradiction, le pouvoir politique doit mieux se coordonner ex-ante avec l’administration et éviter les effets d’annonce. Il vaut mieux à la limite annoncer une politique restrictive et la suivre que promettre des merveilles et ne pas agir. De cette manière, les contestations resteront mais la crédibilité du gouvernement et la lisibilité de l’action publique seront préservées. Les acteurs pourront voir venir les changements et s’y préparer au mieux. Et, concernant le dossier urgent du PLSFSS, il serait bon que le politique (en particulier les parlementaires) reprennent la main sur l’administration pour montrer aux Français que l’action publique a un sens, ce à quoi ils ne croient plus guère…